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Stato di emergenza e Diritti Costituzionali

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Chi scrive ritiene onesto informare il lettore che si è avvalso, per la complessità del tema, dell’articolo “Emergenza sanitaria. Dubbi di costituzionalità di un giudice e di un avvocato” scritto da Maria Giuliana Civinini, Presidente del Tribunale di Pisa e Giuliano Scarselli, Professore di Diritto Processuale Civile e Avvocato in Firenze sulla rivista Questione giustizia in data 14 aprile 2020.

di Pietro Musicco - PCI Federazione di Brescia

Il perdurare dello stato di emergenza rende necessaria una riflessione: le limitazioni alle quali siamo sottoposti ora e alle quali probabilmente, in presenza di una seconda ondata, lo saremo ancora ssono compatibili con il nostro dettato costituzionale? Meglio ancora: c'è stato effettivo bilanciamento tra il diritto alla salute e gli altri diritti limitati oppure si è elevato a principio assoluto e primario il primo?  

È1 doveroso avanzare questi dubbi, poiché si è fatto strada in qualsiasi ambito il pensiero unico, l’omologazione all’idea, anche in ambito giuridico, della primazia del diritto alla salute: in quanto comunisti abbiamo il dovere di verificare che il diritto alla salute non diventi pretesto per un eccesso, con altri fini, nelle limitazioni ai diritti fondamentali. È nostro compito sottolineare ed evidenziare soprattutto in questi momenti, nei quali le tenebre calano sul nume della ragione, una serie di criticità. Sia ben chiaro, comprendiamo pienamente come durante una pandemia il diritto alla salute possa prevaricare così preponderatamene gli altri diritti, ma deve essere anche altrettanto detto chiaramente che un simile orientamento non emerge dalla Costituzione e non è stato sostenuto in passato da alcun costituzionalista.   

Prima di procedere si rende necessaria una serie di premesse.  

Partendo dalla semplice analisi della collocazione delle disposizioni all’interno del nostro dettato costituzionale, vediamo che i padri costituenti hanno deciso di dedicare il primo articolo della Parte I Diritti e doveri del cittadino alla libertà personale. Il diritto alla salute è citato solamente all’art. 32. Come affermato dalla dottrina «con questo, nessuno vuole prestarsi al gioco di stabilire se viene prima la libertà o la salute; solo sottolineare che ha costituito una novità l’idea che in nome della tutela della salute tutto potesse essere possibile e lecito»1

Inoltre altro aspetto da premettere è che in questi ultimi due mesi si è assistito alla primazia della medicina. Lungi da chi scrive il voler svalutare l’attività degli operatori di settore, il cui apporto si è rivelato ed è tutt'ora fondamentale. È però doveroso ribadire che i comitati medici devono fornire le loro opinioni e delineare quale sia la soluzione medica migliore dal punto di vista medico – scientifico, spettando poi alla politica e agli organi costituzionalmente preposti indicare la via da seguire e assumersi la responsabilità delle proprie scelte. La politica, però, non può limitarsi alla pedissequa applicazione di quanto statuito dai vari comitati scientifici, ma deve adempiere alla sua funzione: ossia adottare una linea e una pianificazione che tenga conto delle esigenze tutte, contemperando il diritto alla salute dei cittadini con gli altri diritti che il nostro ordinamento considera limitabili soltanto a date condizioni. 

Procediamo ora alla analisi delle questioni puramente costituzionali. 

Il nostro ordinamento Costituzionale prevede lo “Stato di guerra” ex art. 78 Cost., il quale però non è applicabile in via analogica allo Stato di emergenza”. Quindi in primo luogo lo Stato di emergenza” non è previsto dal dettato costituzionale e lo Stato di guerra” non è estendibile in via analogica. Quest’ultimo inoltre prevede uno specifico iter: deve essere deliberato dalle Camere, che attribuiscono i poteri necessari al Governo e poi interviene il Presidente della Repubblica che ex art. 87 co. 9 dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere”. 

 Lo Stato di emergenza è stato dichiarato in base agli artt. 7, 1° comma lettera c) e 24, 1° comma del decreto legislativo 2 gennaio 2018 n. 1, quindi in base a legge ordinaria, ovvero in base al codice della protezione civile, e non in base alla Costituzione. Dalla lettura sistematica di queste disposizioni si evince che è il Consiglio dei Ministri su proposta del Presidente del Consiglio, su valutazioni fornite dal Dipartimento della Protezione Civile, a deliberare lo Stato di emergenza”, il quale sembra non ricomprendere la pandemia, ma sembra far riferimento «ad esempio, ad un terremoto o ad una alluvione, ma non ad una pandemia virale quale quella che stiamo vivendo. Dal che, in breve, deve dirsi che né la nostra Costituzione, né la nostra legge ordinaria offrono strumenti per dar disciplina giuridica all’odierna tragedia»2.  

Constatata la comprensibile lacuna del dettato costituzionale, si auspica al termine della pandemia o in un momento di maggiore distensione di quello attuale (durante la fase 2 o 3) un intervento volto a regolare in Costituzione lo Stato di emergenza”. Dottrina ritiene che lo Stato di emergenza” dovrà essere conferito con una precisa procedura: «e lo stesso de[ve] esser dichiarato dal Parlamento con maggioranza qualificata, che de[ve] essere il Parlamento a stabilire i poteri del Governo fissandone i limiti, e che in ogni caso non poss[o]no essere pregiudicati i diritti fondamentali della persona, né quelli che si riconducano ai c.d. diritti dell’uomo, e che ogni misura del Governo de[ve] sempre essere proporzionata, strettamente adeguata e necessaria allo scopo, limitata nel tempo»3

Inoltre il codice della protezione civile stabilisce che lo Stato di emergenza” deve essere adottato nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico e dell’Unione Europea: questo per dire che pur non essendo previsto in Costituzione deve essere attuato nel rispetto dei principi in essa contenuti. 

È necessario ribadire che l’intervento in questione non deve essere inteso come una minimizzazione della situazione di emergenza all’interno della quale l’Italia e il mondo intero si sono ritrovati e si trovano tutt’ora, né deve essere intesa come una critica alle modalità di contenimento che sono state adottate per provare a contenere gli effetti del Covid – 19. L’intervento dovrebbe essere inteso, però, come tentativo di non minimizzare il tema della costituzionalità dei provvedimenti adottati e del bilanciamento dei diritti che c’è o non c’è stato: poiché quando si tornerà ad una nuova normalità o nel caso in cui si protrarrà ancora questa situazione di emergenza bisognerà, per far sì che lo stato di diritto non venga meno, essere pronti a rimettere al centro della discussione pubblica anche questi temi, pena il rischio di assuefarsi ad una situazione di compressione delle molteplici libertà fondamentali che la Costituzione garantisce. 

Con questa consapevolezza si può ora concentrarsi e riprendere il ragionamento in ordine al rapporto tra la libertà personale ex art. 13 Cost. e gli altri diritti e il diritto alla salute ex art. 32 Cost. 

Si ritiene che la limitazione all’iniziativa economica non ponga in sé delle problematiche, poiché è lo stesso art. 41 co. 1 che prevede la sua limitazione nei casi in cui contrasti con la sicurezza, all’interno della quale senza ombra di dubbio si può far rientrare la sicurezza sanitaria. 

In questo senso anche le limitazioni agli art. 19 e 33 Cost.: chiudere le scuole e sospendere le cerimonie e le funzioni di carattere religioso nonché l’ingresso nei luoghi destinati al culto non contrasta formalmente con gli artt. 19 e 33 Cost., nella misura in cui erano misure che non impedivano (del tutto) né la didattica né la manifestazione della fede, ma solo ne regolavano le modalità di esercizio in combinato disposto con gli artt. 16 e 17 Cost. È doveroso puntualizzare che con riferimento al diritto all’istruzione nel momento in cui lo Stato non sia in grado di garantirne l’esercizio con metodologia alternative (didattica on – line), o meglio ancora non sia in grado di garantirlo in maniera eguale su tutto il territorio nazionale, in presenza di un protrarsi nell’ordine di svariati mesi della sospensione del medesimo, allora si pongono chiaramente dei problemi di legittimità costituzionale delle limitazioni (all’esercizio della didattica nonchè) al diritto in parola. 

Ed ancora è sempre la Costituzione che prevede la possibilità di limitare il diritto di circolazione ex art. 16 Cost. per motivi di sanità. 

Uno dei temi più rilevanti è invece la limitazione della libertà personale e della libertà di circolazione prevista rispettivamente dagli art. 13 e 16 Cost. Seppur apparentemente simili, sono due libertà differenti. In primo luogo poiché è la stessa Costituzione che esprime la chiara volontà di distinguerle ed in secondo luogo poiché il diritto di circolazione consiste nella libertà concessa al cittadino di recarsi da un punto A (Brescia) ad un punto B (Roma) senza nessuna limitazione, salvo nei casi espressamente previsti, ossia per motivi di sanità e sicurezza. Altro è invece la libertà personale, ossia libertà di uscire ad esempio di casa, per la limitazione della quale il dettato costituzionale non solo prevede una riserva di legge, ma anche una riserva di giurisdizione. La dottrina maggioritaria afferma inoltre che «né il Governo né il Parlamento possono disporre restrizioni generalizzate della libertà personale, poiché trattasi di un diritto inalienabile (art. 2 Cost.), che nessun’altra ragione può impedire, e che, se del caso, può essere contratto solo in ipotesi eccezionali previste dalla legge con riferimento a singoli comportamenti, e a seguito di provvedimenti dell’autorità giudiziaria»4

Questo per dire che le limitazioni adottate dal Governo Conte sono state di dubbia costituzionalità anche se adottate con un atto avente forza di legge: come affermato sopra ciò non vuol dire che non fossero giustificati dall’emergenza, ma che non tutto quello che si pone in essere per contrastare l’emergenza sia costituzionalmente legittimo.  Ovvero significa che l’applicazione delle limitazioni deve essere congrua e governata dalla consapevolezza che si sta entrando in un contesto fortemente tutelato dal dettato costituzionale.

Altro diritto che è stato e che è compresso è il diritto di assembramento ex art. 17 Cost non solo in luogo privato (possibilità che il nostro stesso ordinamento non sembra prevedere), ma soprattutto in luogo aperto al pubblico. Lo ritengo di estrema rilevanza poiché è vero che la Suprema Carta ne prevede la limitazione per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica, ma nel momento in cui si vieta ai lavoratori di assembrarsi per protestare per l’assenza degli strumenti e dei dispositivi necessari per lo svolgimento dell’attività lavorativa in sicurezza dal punto di vista sanitario si crea un corto circuito: si limita un diritto (in questo caso diritto all’assembramento e quindi indirettamente anche diritto allo sciopero) a favore del diritto alla salute, ma nel momento in cui in presenza di  questa limitazione per garantire il diritto alla salute quest’ultimo non è garantito si impedisce di poter manifestare l’assenza dello stesso e di pretendere la sua attuazione e quindi quello che si limita è il diritto alla salute stessa. A conferma di ciò è il fatto che, laddove ha voluto, il Governo in questa situazione emergenziale ha dato luogo ad una contemperazione del diritto alla salute con il diritto al lavoro predisponendo una serie di disposizioni tali per cui in presenza di specifiche distanze e con l’adozione di particolari dispositivi di protezione individuale può essere garantito sia uno e sia l’altro. Non si comprende allora come non sia possibile procedere allo stesso modo nei confronti del diritto di assembramento o della libertà personale.

1 M.G. CIVININI e G. SCARSELLI, Emergenza sanitaria. Dubbi di costituzionalità di un giudice e di un avvocato, Questione giustizia, 14 aprile 2020.

 

2 M.G. CIVININI e G. SCARSELLI, op. cit.

 

3 M.G. CIVININI e G. SCARSELLI, op. cit.

 

4 M.G. CIVININI e G. SCARSELLI, op. cit.

 

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